Publicaties

het omgevingsplan: het ‘Zwitsers zakmes’ in de Omgevingswet(gepubliceerd in het Tijdschrift voor Bouwrecht van het Instituut voor Bouwrecht)

Copyright Hendrik van Sandick, Van Sandick Advies, grondbeleid & omgevingsrecht
1. Inleiding
Eén van de belangrijkste vernieuwingen die de Omgevingswet ons biedt is het omgevingsplan. Het omgevingsplan is de rechtsopvolger van het bestemmingsplan en de beheersverordening, maar het is veel meer dan dat. Het is een soort Zwitsers zakmes vol mogelijkheden en opties. Dit artikel biedt een overzicht van de mogelijkheden en de doorwerking van het omgevingsplan.
2. Eén omgevingsplan
In plaats van vele bestemmingsplannen en beheersverordeningen komt er onder de Omgevingswet één omgevingsplan per gemeente. De wetgever verplicht de gemeenteraad om voor het hele grondgebied een omgevingsplan vast te stellen. De in het wetsvoorstel opgenomen mogelijkheid om per deelgebied van de gemeente een omgevingsplan vast te stellen, is bij amendement geschrapt. Dat betekent een stap van pakweg 50.000 huidige plannen naar 393. De keuze voor één omgevingsplan maakt het mogelijk om tot een inhoudelijke integratie te komen van de RO-regels in de gemeente, en vervolgens tot integratie met andere regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan leidt ook tot procedurele integratie.
Het is goed om hier meteen een mogelijk misverstand uit de weg te ruimen. De Omgevingswet bezigt uitsluitend de term ‘vaststellen’ van een omgevingsplan. Dat kan de indruk wekken dat voor elke wijziging het hele plan opnieuw moet worden vastgesteld. Dat is niet juist. Onder vaststellen wordt mede wijzigen van het omgevingsplan verstaan. Dat kan overigens ook een wijziging door het College van B&W zijn.
2.1. Omzetting bestemmingsplannen en beheersverordeningen in omgevingsplan
Hoe gaat de omzetting van de vele bestemmingsplannen en beheersverordeningen naar één omgevingsplan plaatsvinden? Dat heeft de regering eenvoudig opgelost. Door middel van in de Invoeringswet Omgevingswet op te nemen overgangsrecht zal geregeld worden dat op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet alle bestaande bestemmingsplannen en beheersverordeningen worden aangemerkt als onderdeel van een omgevingsplan. Daarbij doet zich wel een complicatie voor. De Omgevingswet gaat er vanuit dat een omgevingsplan bestaat uit één set geldende regels per locatie met een verbeelding (plankaart). De huidige bestemmingsplannen voldoen niet aan die eis. Voor één locatie kan een bestemmingsplan met meerdere herzieningen gelden. Net als bij www.wetten.nl moet per locatie één set geldende regels worden gedestilleerd. Voor deze consolidatie zal een termijn moeten worden vastgesteld. Daarna kan de gemeente stapsgewijs kiezen voor inhoudelijke integratie van onderdelen en voor toevoeging en integratie van regels op andere terreinen, zoals ligplaatsen, monumenten, etc.
2.2. Procedure
Indien de gemeenteraad voornemens is het omgevingsplan te wijzigen dient de gemeenteraad kennis te geven van dit voornemen. De Omgevingswet regelt niets over inspraak. De verplichting tot inspraak kan door de gemeenteraad wel in de inspraakverordening opgenomen worden. Op de voorbereiding van een omgevingsplan is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Een ieder kan een zienswijze indienen over het ontwerpbesluit.
2.3. Inwerkingtreding en rechtsbescherming
Het besluit tot wijziging van een omgevingsplan treedt vier weken na bekendmaking en mededeling van het besluit in werking. Bij een bestemmingsplan is dat behoudens een reactieve aanwijzing zes weken na de bekendmaking van het besluit. Voor het omgevingsplan zullen digitale standaarden gelden en het plan wordt kenbaar gemaakt via de landelijke voorziening omgevingsdocumenten (de opvolger van ruimtelijkeplannen.nl).
De regering stond bij de integratie van regels in het omgevingsplan voor de vraag of een beroepsmogelijkheid wenselijk is. Het omgevingsplan kan deels worden aangemerkt als een ‘normale’ verordening met algemeen verbindende voorschriften, waarvoor de hoofdregel op grond van de Awb geldt dat er geen beroep tegen kan worden ingesteld. Het omgevingsplan bevat echter ook, evenals het huidige bestemmingsplan deels specifieke concrete regels voor een locatie,. De regering heeft er voor gekozen dat belanghebbenden tegen het besluit tot wijziging of de afwijzing van een verzoek tot wijziging beroep kunnen instellen bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. De regering heeft afgezien van alternatieven, zoals niets regelen met betrekking tot appellabiliteit of een knip tussen appellabele en niet-appellabele regels omdat daaraan enkele met name praktische nadelen kleven. Met de keuze voor direct beroep op de Afdeling is aangesloten bij de rechtsbescherming tegen het bestemmingsplan. Appellanten zijn qua rechtsbescherming iets slechter af, omdat een verzoek om voorlopige voorziening niet meer automatisch schorsende werking heeft.
2.4. Actualisering
Het na consolidering van alle bestemmingsplannen en beheersverordeningen resulterende omgevingsplan is daarmee nog niet actueel. Zo kunnen er afwijkvergunningen zijn verleend, die nog niet zijn verwerkt. Nog niet uitgevoerde instructies en instructieregels kunnen er eveneens voor zorgen dat een omgevingsplan niet actueel is.
Het omgevingsplan kent geen generieke actualiseringsplicht meer, zoals die wel geldt voor het bestemmingsplan en de beheersverordening. Dat is volgens de regering niet meer nodig omdat het omgevingsplan breder is dan enkel planologische regels en omdat de noodzaak van actualisering zich bij gewijzigde beleidsopvattingen per onderwerp voordoet. Het schrappen van een generieke actualiseringsplicht levert eveneens een aanzienlijke besparing op bestuurlijke lasten op. Wel kent de Omgevingswet enkele specifieke plichten om het omgevingsplan te actualiseren. De wet bepaalt dat vergunningen voor afwijkactiviteiten binnen vijf jaar verwerkt moeten worden. Daarnaast is bij instructieregels en instructies bepaald dat in de instructieregels of instructies een termijn wordt gesteld, waarin het omgevingsplan moet worden aangepast.
Volgens de regering krijgt de uitvoerbaarheid van nieuwe bestemmingen mede door deze wijzigingen een andere betekenis. Nieuwe functies mogen ook toegedeeld worden als bij de planvaststelling nog niet aannemelijk is dat uitvoering binnen tien jaar zal plaatsvinden. Slechts als op voorhand duidelijk is dat de functie niet gerealiseerd kan worden, dient van toedeling af gezien te worden.
2.5. Reikwijdte omgevingsplan
Het omgevingsplan kent een veel bredere reikwijdte dan het bestemmingsplan en de beheersverordening. In een omgevingsplan kunnen alle gemeentelijke regels over (activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor) de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Wat onder fysieke leefomgeving verstaan wordt is omschreven in art. 1.2. van de wet. Die omschrijving is zeer ruim. Daarnaast worden ook gevolgen voor de mens, voor zover deze wordt of kan worden beïnvloed door of via de onderdelen van de fysieke leefomgeving, als gevolgen voor de fysieke leefomgeving aangemerkt. Als algemene begrenzing van de regels geldt dat deze gericht moeten zijn op de hoofddoelen van de wet. ‘Deze wet is, met het oog op een duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht op het in onderlinge samenhang: a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.’
Het omgevingsplan moet in ieder geval voor het gehele grondgebied van de gemeente ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ bevatten, alsmede andere regels die met het oog daarop nodig zijn. De omschrijving ‘toedeling van functies’ wordt gehanteerd als opvolger van het oude vertrouwde begrip ‘bestemming’. De regering wil hiermee onderstrepen dat een omgevingsplan meer is dan een bestemmingsplan. Dat maakt het ook logisch dat het begrip ‘een goede ruimtelijke ordening’ niet is opgenomen in de wet. In de memorie van toelichting is aangegeven dat dit begrip wel mede begrepen is onder een ‘evenwichtige toedeling van functies’. Ruimtelijk ordenaars hoeven dus niet vrezen dat met het omgevingsplan de goede ruimtelijke ordening is verdwenen. Dankzij deze begripsverbreding hoeft de gemeenteraad zich niet langer het hoofd te breken of een bepaalde regel mede met het oog op een goede ruimtelijke ordening gesteld wordt. Regels over bijvoorbeeld milieuaspecten kunnen zo makkelijker een plaats krijgen in het plan. Al met al biedt de verbrede reikwijdte goede mogelijkheden om regels op het terrein van de fysieke leefomgeving per locatie te integreren en op elkaar af te stemmen. Dat lijkt een belangrijk winstpunt. Paragraaf 8 gaat nader in op de soorten regels.
2.6. Overzicht mogelijkheden in het omgevingsplan
In het omgevingsplan kunnen tal van regels worden opgenomen. Het lijkt wel een winkel van Sinkel. Hieronder volgt een opsomming van de mogelijkheden, waarvan enkele vervolgens nader bezien worden.
• Regels over de fysieke leefomgeving (art. 2.4);
• Regels over activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving (art. 4.1);
• Daarbij is verplicht de evenwichtige toedeling van functies aan locaties en andere met het oog daarop nodige regels (art. 4.2 lid 1). Zie hierover par. 3.1;
• De regels kunnen voorschriften omtrent het gebruik inhouden of een verbod een bepaalde activiteit te verrichten. Niettemin kan er altijd met een omgevingsvergunning worden afgeweken van het omgevingsplan (art. 5.1 lid 1 onder b);
• Regels over het uiterlijk van bouwwerken (art. 4.19);
• Aanwijzing exploitatiegebied en regels daarvoor (art. 12.2 lid 1, 12.3 lid 1, 12.5);
• Maatwerkregels op grond van een omgevingsverordening of algemene rijksregels (art. 4.6 lid 1 en 2); De maatwerkregels mogen afwijken van de rijksregels of de omgevingsverordening, voor zover die dat mogelijk maken (art. 4.6 lid 3);
• Aanwijzing van onderwerpen, waarvoor maatwerkvoorschriften kunnen gesteld (4.5 lid 1) en mogelijkheid tot afwijking in de maatwerkvoorschriften van de regels in het omgevingsplan (art. 4.5 lid 2);
• Vaststelling omgevingswaarden (art. 2.11 lid 1). Zie hierover par. 3.1;
• Aanwijzing moderniseringslocaties. Hiermee kan een grondslag voor onteigening worden gecreëerd, ook al betreft het een locatie waar de toegedeelde functie is gerealiseerd. (art. 4.18);
• Verbod om zonder voorafgaande melding een activiteit te verrichten (art. 4.4 lid 1);
• Regels over het toepassen van gelijkwaardigheid zonder toestemming, of na melding (art. 4.7 lid 2);
• Nadere regels over gelijkwaardigheid of uitsluiting van gelijkwaardigheid (art. 4.7 lid 3);
• Afwijken van aanwijzing in amvb van vergunningplichtige activiteiten, mits de amvb dit toestaat (art. 5.2 lid 1);
• Aanvraagvereisten omgevingsvergunning bouwactiviteit of afwijkactiviteit (art. 16.55 lid 4);
• Aanwijzing adviseurs omgevingsvergunning afwijkactiviteit (art. 16.15 lid 2);
• Beoordelingsregels omgevingsvergunning afwijkactiviteit, die er toe strekken dat omgevingsvergunning in ieder geval wordt verleend als aan die regels wordt voldaan (art. 5.19 lid 1);
• Regels over het verbinden van voorschriften aan een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit of afwijkactiviteit (art. 5.34 lid 4);
• Aanwijzing programma’s programmatische aanpak voor een omgevingswaarde van gemeente, provincie of Rijk of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving, waarvoor een regel is gesteld met betrekking tot bepaalde omgevingsvergunningen (art. 3.15, lid 2), alsmede aanwijzing vaststellend bestuursorgaan (art. 3.15, lid 3);
• De wijze van betrekken van een omgevingswaarde of andere doelstelling en het buiten toepassing blijven van bepalingen bij een programmatische aanpak (art. 3.16 lid 2) ;
• Aanwijzing monitoringsplicht andere parameters dan omgevingswaardes (art. 20.1 lid 3);
• Methode van monitoring (art. 20.2 lid 1);
• Frequentie van monitoring (20.2, lid 2);
• Regels over verzamelen en verstrekken van gegevens (art. 20.2 lid 3).

Daarnaast zijn er enkele soorten besluiten en regels die samenhangen met het omgevingsplan, maar er niet in opgenomen worden.
• delegatiebesluiten en delegatieregels (art. 4.8);
• beleidsregels van het College van B&W over het uiterlijk van bouwwerken (art. 4.19). Als het omgevingsplan regels stelt over welstand, moeten deze in beleidsregels worden uitgewerkt ;
• Beleidsregels van het College van B&W m.b.t. op grond van het omgevingsplan gebaseerde besluiten (art. 4:81 lid 1 Awb).

Er is dus heel veel mogelijk, maar de wet legt ook de basis voor enkele inperkingen. Bij amvb kan de mogelijkheid tot regelstelling in het omgevingsplan worden beperkt door onderwerpen aan te wijzen waarover in het omgevingsplan geen regels kunnen worden gesteld. Daarmee wordt niet gedoeld op onderwerpen die op rijksniveau uitputtend zijn geregeld, maar op onderwerpen die weliswaar gaan over de fysieke leefomgeving, maar waarbij een andere motief zoals de openbare orde doorslaggevend is, of regels met een ander karakter, zoals de legesverordening.
Daarnaast kunnen hogere regels uitputtend zijn bedoeld, waardoor er geen ruimte meer is voor regels over dat aspect in het omgevingsplan. Dat zal bijvoorbeeld gelden voor een aantal in een amvb gestelde technische eisen ten aanzien van een aantal milieuactiviteiten en bouwen. Voorts mogen in een omgevingsplan geen regels worden opgenomen die een project op grond van een projectbesluit belemmeren.
3. Regels over functietoedeling aan locaties en over activiteiten
De gemeenteraad is verplicht om aan het gehele grondgebied functies toe te delen in het omgevingsplan en hierover regels te stellen. De ‘toedeling van functies aan locaties’ is de opvolger van de term ‘bestemmen’. Dit brengt tot uitdrukking dat een omgevingsplan een bredere strekking heeft dan ruimtelijke ordening. Regels die nu niet in het bestemmingsplan staan, maar wel betrekking hebben op de toedeling van functies aan locaties moeten aan het omgevingsplan worden toegevoegd. Ze mogen niet meer in een andere verordening worden opgenomen. Dat geldt onder andere voor de regels met een plaatsgebonden karakter zoals regels met betrekking tot ligplaatsen en monumenten.
Daarnaast kunnen andere regels over activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan een plaats krijgen. De regering noemt bijvoorbeeld regels over de veiligheid op de weg, de bruikbaarheid van de weg, de bescherming van het milieu en natuurschoon, de zorg voor het uiterlijk van de gemeente en het havenbeheer. De regering noemt ook de regels die voortvloeien uit de in art. 2.16 van de wet genoemde wettelijke taken van de gemeente, met name beheer van watersystemen, riolering, gemeentelijk grondwater en wegenbeheer.
3.1. Omgevingswaarden
Een in het oog springende vernieuwing is de omgevingswaarde. Een omgevingswaarde bepaalt met het oog op de doelen van de wet voor de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan de gewenste staat of kwaliteit, de toelaatbare belasting door activiteiten of de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen overschrijdt Een omgevingswaarde wordt uitgedrukt in meetbare of berekenbare eenheden of anderszins in objectieve waarden. In een omgevingsplan kunnen eveneens omgevingswaarden worden opgenomen, maar als bij amvb of omgevingsverordening een omgevingswaarde is vastgesteld, is die ruimte er alleen als de amvb of de omgevingsverordening dat bepaalt. Omgevingswaarden kunnen een resultaatsverplichting, inspanningsverplichting of andere verplichting met zich mee brengen. Waarover kan de gemeente omgevingswaarden vaststellen? De memorie van toelichting noemt het onderwerp geur. De nota naar aanleiding van het verslag noemt aanvullende en strengere omgevingswaarden op het gebied van de luchtkwaliteit en het onderwerp nachtdonkerte. Een rol bij het omgevingsplan kan specifiek weggelegd zijn voor de luchtkwaliteit wat betreft de stoffen PM10 en NO2. Een gemeentelijke omgevingswaarde is alleen zinvol als lokale activiteiten of bronnen de beoogde kwaliteit geheel of grotendeels beïnvloeden en als brongerichte of effectgerichte maatregelen door gemeentelijke bestuursorganen effect hebben.
Het vaststellen van een omgevingswaarde is niet verplicht. De gemeente kan ook andere beleidsinstrumenten inzetten. Maar als een gemeente een omgevingswaarde vaststelt, moet de gemeente monitoren. Als aannemelijk is dat de omgevingswaarde niet gerealiseerd is of niet gerealiseerd wordt, moeten burgemeester en wethouders een programma vaststellen met maatregelen om tijdig het doel te bereiken, behalve als het om een watersysteem in beheer bij de Rijksoverheid of een waterschap gaat. Ook kan de gemeente in het omgevingsplan kiezen voor een programma met een programmatische aanpak, hetgeen een optimale verdeling van de gebruiksruimte mogelijk maakt en als kader dient voor beoordeling van de toelaatbaarheid van activiteiten. Om de omgevingswaarde te bereiken kan de gemeente in het omgevingsplan algemene regels opnemen.
Hoewel er geen strikte juridische koppeling is beoogd met besluiten, zal een gemeentelijke omgevingswaarde, als de beoordelingsregels daarvoor ruimte laten, doorwerken naar de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning, omdat omgevingswaarden ‘gelden als een juridisch bindend kwalitatief beleidsdoel voor de overheid die de omgevingswaarde heeft vastgesteld.’ De gemeenteraad kan in ieder geval met het oog op de omgevingswaarde beoordelingsregels stellen die strekken tot vergunningverlening voor een afwijkactiviteit. De regering legt een sterker verband en stelt dat bij een omgevingswaarde in een omgevingsplan moet worden aangegeven of die een bindend kader vormt voor wijziging van het omgevingsplan door het College van B&W of voor vergunningenverlening voor afwijking van het omgevingsplan. Het is de vraag of de wet dit wel verplicht stelt. Het laatstgenoemde staat voorts op gespannen voet met art. 5.19 Omgevingswet, dat de mogelijkheid beperkt om regels over afwijkvergunningen te stellen.
4. Delegatie, uitwerking, wijziging en nadere eisen
De uitwerkings- en wijzigingsbevoegdheid in de Wro zijn niet expliciet terug te vinden in het wetsontwerp voor de Omgevingswet. Die zijn opgegaan in één brede delegatiebepaling. De gemeenteraad kan de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan delegeren aan het College van B&W. Deze bevoegdheid omvat mede de huidige uitwerkings- en wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan en de bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen. De uitwerkings- en wijzigingsbevoegdheden keren dus onder een andere naam terug.
Juridisch gezien verandert er wel wat. De Wro bepaalt dat de regels voor een uit te werken of te wijzigen bestemming deel uitmaken van het bestemmingsplan. Dat geldt ook voor de naderhand vastgestelde uitwerking en wijziging. Dat wordt anders onder de Omgevingswet. Volgens het Nader Rapport zal het delegatiebesluit geen deel uitmaken van het omgevingsplan. Dus gelden voor dat besluit niet de bepalingen over de procedure en rechtsbescherming met betrekking tot het omgevingsplan. Mogelijk is er überhaupt geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen het besluit tot delegatie. Een besluit tot delegatie wordt veelal aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift en in dat geval is er geen beroep mogelijk tegen het delegatiebesluit. Dat is echter omstreden wanneer het de bevoegdheid betreft een bepaald plan vast te stellen. Mocht er wel beroep mogelijk zijn tegen het delegatiebesluit dan moet eerst een bezwaarschrift worden ingediend.
De Omgevingswet bevat geen bepalingen over bij het delegatiebesluit vast te stellen delegatieregels (uitwerkings- en wijzigingsregels). Op grond van art. 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mag de gemeenteraad beleidsregels vaststellen voor de uitoefening van een gedelegeerde bevoegdheid door het College van B&W. Uitwerkings- en wijzigingsregels krijgen dus de status van beleidsregels. Tegen beleidsregels is in beginsel geen beroep mogelijk.
Een vraag is hoe burgers op de hoogte kunnen zijn van het delegatiebesluit en de delegatieregels . In het nader rapport is aangegeven dat de delegatieregels voor het omgevingsplan bij het raadplegen van het omgevingsplan kenbaar zullen zijn.
Indien burgemeester en wethouders met toepassing van de gedelegeerde bevoegdheid regels vaststellen, gaan die regels deel uitmaken van het omgevingsplan. Voor een wijziging van het omgevingsplan door het College van B&W geldt dezelfde procedure en rechtsbescherming als voor de vaststelling van het omgevingsplan.
5. Sturings- en interventiemogelijkheden andere overheden
Ondanks de vele mogelijkheden van het omgevingsplan kan de gemeentelijke beleidsruimte in de praktijk beperkt zijn omdat Rijk en provincie tal van sturingsmogelijkheden hebben. Het belangrijkste sturingsmiddel van de Rijks- en provinciale overheid voorafgaand aan het omgevingsplan is de instructieregel. Bij omgevingsverordening of amvb kan een aanwijzing worden gegeven voor de inhoud, toelichting of motivering van het omgevingsplan en wordt een termijn gesteld waarbinnen deze aanwijzing moet worden verwerkt. Deze bevoegdheid is een continuering van bestaande bevoegdheden in o.a. de Wro en de Waterwet. Onder de Wro is de bevoegdheid bij de provincie benut in de provinciale verordening en op Rijksniveau onder andere in het Barro. Instructieregels van Rijk en provincie kunnen worden gesteld over de in de Omgevingswet genoemde taken en bevoegdheden om te voldoen aan bij omgevingsverordening of bij amvb gestelde omgevingswaarden, of het bereiken van andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving. Voor het omgevingsplan geldt een inperking voor het stellen van instructieregels tot de in de Omgevingswet specifiek opgesomde taken van de bestuurslaag die de instructieregel geeft en de gemeentelijke taken, alle soorten omgevingswaarden, regels over de toedeling van functies aan locaties, en maatwerkregels. In potentie wordt een zeer groot deel van de gemeentelijke zorg voor de fysieke leefomgeving onder de reikwijdte van de instructieregels gebracht, mits kan worden betoogd dat de instructieregel mede een omgevingsmotief heeft. Het subsidiariteitsbeginsel in art. 2.3 van de Omgevingswet lijkt nauwelijks een inperking op te leveren, mede omdat de gehele zorg voor de fysieke leefomgeving onder de Omgevingswet is gebracht en daarmee onttrokken is aan de gemeentelijke autonomie. Voor de Rijksoverheid zijn een aantal onderwerpen benoemd waarvoor instructieregels moeten worden gesteld met betrekking tot omgevingsplannen. Voor de provincie is dat niet nodig geacht.
Een instructieregel kan worden voorzien van de mogelijkheid tot ontheffing op verzoek van een gemeentelijk bestuursorgaan, maar dat zal slechts in weinig situaties soelaas bieden. Van deze ontheffingsmogelijkheid mag namelijk alleen gebruik gemaakt worden als de uitoefening van de taak of bevoegdheid waarvoor ontheffing wordt gevraagd onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot het belang dat wordt gediend met de regel waarvan ontheffing wordt gevraagd. De memorie van toelichting geeft als voorbeeld ontwikkelingen die redelijkerwijs niet waren te voorzien. Als de gemeente een instructieregel niet tijdig nakomt, kan gegrepen worden naar generieke toezichtsinstrumenten, waarbij met name indeplaatstreding voor de hand ligt. Naast de ontheffing is via een amendement nog een andere afwijkingsmogelijkheid gecreëerd. Die richt zich op ontwikkelingsgebieden en luidt als volgt: ‘Bij de regels wordt bepaald in welke gevallen en onder welke voorwaarden van de regels kan worden afgeweken als de toepassing van de regels niet toereikend is voor, of in de weg staat aan, het bereiken van de doelen van de wet.’ Hoe veel ruimte de ontheffing biedt en hoe deze zich verhoudt tot de afwijking is niet op voorhand duidelijk.
In een omgevingsplan kunnen geen regels worden opgenomen die in strijd zijn met hogere regels of in gevallen waarin de hogere regeling uitputtend bedoeld is. Daarnaast kunnen bij amvb gevallen worden aangewezen waarin regels over de fysieke leefomgeving niet in het omgevingsplan mogen worden opgenomen. Zie hierover par. 8.
De Wro en daarvoor de WRO kennen de mogelijkheid van een proactieve aanwijzing. Die komt ook in andere wetten voor. Hoewel dit instrument op het terrein van de ruimtelijke ordening vrijwel nooit is ingezet, komt het in de Omgevingswet terug. De bevoegdheid houdt in dat de Minister van Infrastructuur en Milieu, de minister die het aangaat in overeenstemming met de Minister van Infrastructuur en Milieu of Gedeputeerde Staten voor een bepaalde locatie een instructie over de uitoefening van een taak of bevoegdheid. Voor het omgevingsplan geldt de inperking dat het uitsluitend kan gaan over de evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarbij is expliciet bepaald dat een instructie betrekking kan op de aanwijzing van een rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht.
Gedeputeerde Staten of de minister kunnen desgewenst beroep instellen tegen een besluit tot wijziging van het omgevingsplan. Daarnaast behouden Gedeputeerde Staten de mogelijkheid van een reactieve aanwijzing bij een omgevingsplan, wat inhoudt dat zij kunnen besluiten een onderdeel van een vastgesteld omgevingsplan te schrappen. Gedeputeerde Staten kunnen die bevoegdheid alleen inzetten ten aanzien van de regels over functietoedeling aan locaties. Voorts moet sprake zijn van strijdigheid met een provinciaal belang dat is opgenomen in een door een bestuursorgaan van de provincie openbaar gemaakt document. De bevoegdheid kan worden ingezet bij onderdelen waarbij de provinciale zienswijze niet volledig is overgenomen of bij onderdelen, welke anders dan op grond van de zienswijze zijn gewijzigd. Het besluit moet binnen vier weken na de mededeling van de vaststelling van het omgevingsplan bekendgemaakt worden. De Kroon kan kiezen voor schorsing en vernietiging.
Tot slot moet er op gewezen worden dat de minister, Gedeputeerde Staten en het Dagelijks Bestuur van het waterschap een projectbesluit kunnen nemen, dat rechtstreeks het omgevingsplan wijzigt.
6. Doorwerking omgevingsplan
Voor een deel bevat een omgevingsplan rechtstreeks werkende regels voor activiteiten. Daarnaast werkt het omgevingsplan ook door naar een aantal soorten omgevingsvergunningen en andere besluiten. De omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit komt in de volgende paragraaf aan de orde.
6.1. Omgevingsvergunning voor bouwen
Het omgevingsplan blijft deel uitmaken van het toetsingskader (beoordelingsregels in de terminologie van de Omgevingswet) voor bouwvergunningen. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen in strijd is met het omgevingsplan wordt deze automatisch mede aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. Indien het College van Burgemeester en Wethouders van oordeel zijn dat de strijdigheid met het omgevingsplan niet moet worden opgeheven, wordt de vergunning geweigerd. Tevens kan de toetsing aan het omgevingsplan leiden tot het verbinden van voorschriften aan de vergunning. In sommige gevallen moeten exploitatievoorschriften of een voorschrift tot betaling van een exploitatiebijdrage verbonden worden aan de vergunning.
6.2. Onteigening
In de Onteigeningswet is het realiseren van een bestemming of de handhaving daarvan aangemerkt als onteigeningstitel. Naar mag worden aangenomen zal onder de Omgevingswet het realiseren of handhaven van een in het omgevingsplan toegedeelde functie als onteigeningstitel worden aangemerkt. Voor de praktijk lijkt dit geen verandering op te leveren. De Onteigeningswet wordt via de Aanvullingswet grondeigendom opgenomen in de Omgevingswet.
6.3. Voorkeursrecht
De Minister van I&M heeft inmiddels aangegeven het voorkeursrecht te willen handhaven , hoewel uit de evaluatie van de Wet Voorkeursrecht gemeenten blijkt dat geen van de doelstellingen gehaald is, maar dat er wel een aantal ongewenste effecten optraden. Het voorkeursrecht wordt ook ingebouwd via de Aanvullingswet grondeigendom. Aangenomen mag worden dat de vestiging van een voorkeursrecht op een toegedeelde, maar nog niet gerealiseerde niet-agrarische functie in het omgevingsplan kan worden gebaseerd.
6.4. Gedoogplicht
De gemeenteraad of het College van B&W kunnen een gedoogplicht opleggen voor archeologisch onderzoek ter voorbereiding van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit.
6.5. Omgevingsvergunning voor afwijkactiviteit
In de Omgevingswet is de mogelijkheid van een buitenplanse afwijking van het omgevingsplan opgenomen; de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. Dit is de voortzetting van het voormalige art. 19 WRO, het projectbesluit in de Wro en de omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt afgeweken van een bestemmingsplan of beheersverordening. De bevoegdheid is inhoudelijk niet beperkt, dus het College van B&W kan van alle regels in het omgevingsplan afwijken. Dat geldt dus niet alleen voor de huidige bestemmingsplanregels, maar ook voor alle regels met betrekking tot andere onderwerpen. De regering kiest hier met name voor omdat er anders een ingewikkelde knip gemaakt moest worden tussen appellabele en niet-appellabele wijzigingen van het omgevingsplan. Bovendien komen in gemeentelijk verordeningen nauwelijks absolute verboden voor, zodat er in de praktijk altijd al van afgeweken kon worden.
Een belangrijke vernieuwing is er met betrekking tot de aanleg- en sloopvergunning en de binnenplanse afwijking van het bestemmingsplan (regels die het mogelijk maken om met een omgevingsvergunning af te wijken van het bestemmingsplan binnen de in het bestemmingsplan bepaalde grenzen). Deze mogelijkheden zijn vrijwel standaard opgenomen in bestemmingsplannen en worden in de praktijk ook vaak benut. De Omgevingswet laat toe dat de gemeenteraad in het omgevingsplan een specifiek verbod om een bepaalde activiteit te verrichten kan opnemen. Artikel 5.1 van de Omgevingswet bepaalt dat bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van zo’n verbod. Daardoor worden dit buitenplanse afwijkingen. Dit is volgens de regering wetstechnisch en procedureel eenvoudiger. De gemeenteraad mag in het omgevingsplan slechts aangeven in welke gevallen de omgevingsvergunning voor afwijking in ieder geval moet worden verleend. Verder kan de gemeenteraad volgens de regering in het omgevingsplan niets regelen over de binnenplanse afwijking of een vergunningstelsel. De huidige praktijk om beoordelingsregels (weigeringsgronden) op te nemen kan dus niet worden voortgezet. Hierover kan worden opgemerkt dat het lastiger is om in objectieve termen te formuleren wanneer een vergunning wel verleend kan worden, dan om te formuleren op welke gronden een vergunning geweigerd kan worden. Voorts wekt een verbod de suggestie dat een activiteit in beginsel niet zal worden toegestaan, terwijl bij een binnenplanse regeling en vergunningstelsel het op voorhand duidelijk is dat de activiteit mogelijk wel zal worden toegestaan, maar dat er een nadere afweging dient plaats te vinden. De door de regering op dit punt gemaakte keuze maakt een omgevingsplan minder geschikt voor maatwerk dan het bestemmingsplan.
6.6. Procedure omgevingsvergunning in relatie tot het omgevingsplan
Bij ministeriële regeling worden regels gesteld over de door de aanvrager te verstrekken gegevens en bescheiden. De gemeenteraad kan daarover aanvullende regels in het omgevingsplan opnemen. In beginsel volgt bijna elke omgevingsvergunningsaanvraag de reguliere procedure. De gevallen waarin de uniforme openbare voorbereidingsprocedure wordt gevolgd, worden bij amvb aangewezen. Dat zal volgens de minister alleen gebeuren voor gevallen waarin internationale regels daartoe noodzaken. Bijna alle ruimtelijke ordeningszaken komen dus in de korte procedure zonder zienswijzemogelijkheid terecht. Voor derden een duidelijke verslechtering. De reguliere procedure duurt 8 weken en kan eenmalig verlengd worden met 6 weken. Nieuw is dat de vergunning van rechtswege is geschrapt. Termijnoverschrijding leidt dus niet tot een vergunning. Voor de aanvrager is dat slecht nieuws. De enige sanctie is de dwangsom bij niet tijdig beslissen, maar daarmee heeft de aanvrager nog geen zekerheid over het tijdstip van vergunningverlening of afwijzing van de aanvraag.
De vergunning treedt twee weken na bekendmaking in werking, of, indien van het besluit ook mededeling moet worden gedaan, twee weken na de mededeling. Tegen de reguliere vergunning kan bezwaar worden ingesteld, vervolgens beroep en daarna hoger beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als binnen de termijn van twee weken een verzoek om voorlopige voorziening wordt gedaan, wordt de vergunning geschorst totdat op dat verzoek is beslist. Belanghebbenden kunnen vragen om opheffing van de schorsing.
6.7. Advies en instemming bij afwijkvergunning
Speciale aandacht vraagt de regeling van advies en instemming. Bij amvb kunnen bestuursorganen of andere instanties worden aangewezen als adviseur over een aanvraag op grond van de Omgevingswet. Volgens de wet krijgen Gedeputeerde Staten een advies- en instemmingsbevoegdheid voor een afwijkactiviteit die betrekking heeft op een activiteit in strijd met de regels over de toedeling van functies aan locaties, maar alleen in door GS aangewezen gevallen van een belang als bedoeld in art. 2,3 lid 2, sub a Omgevingswet. Voorts moet het belang zijn aangeven in een openbaar document. Voor de minister van I&M of een andere minister wordt een instemmingsbevoegdheid niet nodig geacht, omdat de Kroon rechtstreeks gebruik kan maken van haar schorsings- en vernietigingsbevoegdheid. Daarnaast kan de gemeenteraad in het omgevingsplan adviseurs aanwijzen voor een afwijkactiviteit.
De gemeenteraad heeft onder de Wro een vetorecht in de vorm van een verklaring van geen bedenkingen voor buitenplanse afwijkingen van het bestemmingsplan. Toch krijgt de gemeenteraad onder de Omgevingswet geen instemmingsbevoegdheid. De gemeenteraad wordt slechts aangewezen als adviseur. Argument daarvoor is ‘flexibiliseren en versnellen’ van de procedure. Elders brengt de regering een argument naar voren dat ook tegen deze keuze kan worden uitgelegd: ‘De regering heeft gekozen voor een regeling die beter past bij het stelsel waarbij het college als uitvoerend bestuursorgaan besluiten neemt over concrete initiatieven en de gemeenteraad beoordeelt of het college daarbij blijft binnen de door de gemeenteraad vooraf gestelde kaders’.
De gemaakte keuze is principieel betwistbaar. De gemeenteraad staat aan het hoofd van de gemeente. De raad heeft de belangrijkste verordenende bevoegdheid. De regering brengt op verschillende plaatsen naar voren dat het omgevingsplan mede beschouwd moet worden als een verordening. De vraag kan gesteld worden wat een verordende bevoegdheid nog voorstelt als een ander, ondergeschikt bestuursorgaan er naar eigen inzicht van kan afwijken. Het is een opmerkelijke constructie. Hoe zouden de Staten-Generaal aankijken tegen een richtlijn van de EU die de Nederlandse wetgever opdraagt een wet vast te stellen, maar tegelijk bepaalt dat een minister of de ministerraad daarvan mag afwijken? Praktisch leidt deze constructie tot het bezwaar dat het College van B&W een ingrijpend besluit kunnen nemen waarbij de gemeenteraad overruled wordt, of zonder oordeel van de gemeenteraad, als die vanwege de zeer korte adviestermijn niet tijdig een oordeel heeft kunnen geven. De minister wijst erop dat de gemeenteraad ‘achteraf het college op de kop kan geven.’ Daarmee wordt echter het betwiste besluit ongemoeid gelaten.
Tot slot nog een ander procedureel punt. Bij gebiedsontwikkeling heeft een aanvrager in beginsel de keuze tussen een verzoek om wijziging van het omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor afwijkactiviteit. Het valt op dat de Omgevingswet de verschillen tussen deze beide routes heeft vergroot. Afgewacht moet worden tot welke gedrag dit leidt.
7. Conclusie
Het omgevingsplan biedt een mooie kans voor integratie van de gemeentelijke regels voor de fysieke leefomgeving. Inhoudelijk sneuvelen er een aantal hinderlijke barrières van het bestemmingsplan. Dankzij de vele opties is er op veel punten fijnafstemming en maatwerk mogelijk. Daarbij worden alleen de mogelijkheid om in het omgevingsplan een vergunningstelsel en gronden voor weigering van een afwijkactiviteit op te nemen gemist. Het omgevingsplan leidt tot een betere kenbaarheid van de gemeentelijke regels. De procedurele integratie maakt wijziging van regels veel eenvoudiger en zal leiden tot veel minder procedures. Bij het omgevingsplan wordt de positie van derdenbelanghebbenden zwakker, omdat het besluit al na vier weken in werking treedt en een verzoek om een voorlopige voorziening geen schorsende werking meer heeft. Bij afwijking van het omgevingsplan wordt de positie van derden zwakker omdat de zienswijzemogelijkheid vervalt en het omgevingsplan geen criteria mag bevatten voor weigering van een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit.
Het enige principiële punt van kritiek is dat de positie van de gemeenteraad ondergraven wordt doordat het College van B&W bij een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit mogen afwijken van het door de raad vastgestelde omgevingsplan, zonder dat de gemeenteraad een passend instrument heeft om dat te voorkomen.

Hoofdstuk grondexploitatie in de Omgevingswet (gepubliceerd op de website van het Instituut voor Bouwrecht)

Copyright Hendrik van Sandick, Van Sandick Advies, grondbeleid & omgevingsrecht

Hoewel de Omgevingswet een veel bredere reikwijdte heeft dan de Wet ruimtelijke ordening, is de afdeling grondexploitatie in de Omgevingswet gepromoveerd tot hoofdstuk grondexploitatie. De regeling van de grondexploitatie bevat enkele vernieuwingen, maar de kern van het stelsel is intact gebleven. De vernieuwingen zijn bedoeld om meer flexibiliteit te introduceren, de integratie in het ontwikkelingsrecht te verbeteren, lasten te verminderen en de voorspelbaarheid te vergroten.

Het hoofdstuk gaat er vanuit dat de bevoegde overheid verplicht is de kosten van grondexploitatie te verhalen op grondeigenaren, die profijt hebben van nieuwe bouwmogelijkheden. De bouwmogelijkheden waar het om gaat worden net als nu in een algemene maatregel van bestuur (amvb)  aangewezen. Er wordt niet gedacht aan een belangrijke aanpassing van deze lijst van bouwactiviteiten.

Net als in de huidige regeling kan de grondexploitatie privaatrechtelijk geregeld worden. De publiekrechtelijke regeling is een stok achter de deur, die gebruikt wordt als het kostenverhaal niet anderszins verzekerd is. Als het kostenverhaal niet anderszins verzekerd is de gemeente verplicht de grondexploitatie publiekrechtelijk regelen. De gemeente is voorts bevoegd te kiezen voor een publiekrechtelijke regeling van de grondexploitatie als locatie-eisen of regels over woningbouwcategorieën noodzakelijk zijn.

De publiekrechtelijke weg zal minder vaak noodzakelijk zijn. De kostensoortenlijst wordt in twee delen geknipt. Alleen bij basiskostensoorten, zoals de kosten van aanleg van voorzieningen vallen, is publiekrechtelijk kostenverhaal verplicht. Bijkomende kostensoorten doen mee als het basisdeel wordt geactiveerd. Gaat het dus uitsluitend om bijkomende kosten van grondexploitatie, zoals plankosten, dan leidt dat niet tot verplichte toepassing van het publiekrechtelijk kostenverhaal.

De kostensoorten worden bij amvb aangewezen. Bij de kostensoorten is er één belangrijke uit twee delen bestaande versobering voorzien. Bij het afdwingbaar kostenverhaal zal in de amvb de kostensoort bovenplanse kosten zoals nu opgenomen in artikel 6.13, lid 7 Wro, vervallen, omdat deze zeer weinig gebruikt wordt en blijkt te overlappen met de kosten van bovenwijkse voorzieningen.

Bij  het privaatrechtelijk kostenverhaal zal in de amvb de kostensoort financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkeling vervallen, omdat ook deze vaak overlapt met de kostensoort bovenwijkse voorziening. Andere argumenten zijn dat hierdoor de grondkosten  van bouwlocaties lager worden en dat het schrappen tijdwinst kan opleveren bij onderhandelingen.

De Wro introduceerde in 2008 het exploitatieplan. In de Omgevingswet keert het exploitatieplan niet terug als planfiguur. De regeling van de grondexploitatie wordt geïntegreerd in de volgende ruimtelijke besluiten:

  • een herziening van een omgevingsplan;
  • een projectbesluit;
  • een omgevingsvergunning voor afwijking van het omgevingsplan;
  • een omgevingsvergunning voor bouwen.

Bij integratie in het omgevingsplan worden exploitatieregels gesteld, waaraan ook een exploitatieopzet gekoppeld is.  Bij een projectbesluit of omgevingsvergunning worden geen regels vastgesteld omdat het instrument regels zich niet leent voor een vergunning of projectbesluit. In plaats daarvan worden exploitatievoorschriften verbonden aan de vergunning of het projectbesluit. Aan die voorschriften is een exploitatieopzet gekoppeld. De exploitatieregels en exploitatievoorschriften kunnen betrekking hebben op locatie-eisen voor het bouw- en woonrijp maken, de nutsvoorzieningen, de inrichting van de openbare ruimte en bij amvb aangewezen woningbouwcategorieën, zoals sociale huur en vrije kavels (particulier opdrachtgeverschap).

De regering wil de regeling van de grondexploitatie flexibeler maken en beter geschikt voor uitnodigingsplanologie. Daartoe mag de gemeenteraad afzien van exploitatieregels bij het moment van een wijziging van het omgevingsplan en de regeling van grondexploitatie doorschuiven naar de omgevingsvergunning voor het bouwen. In zo’n geval verbinden burgemeester en wethouders exploitatievoorschriften aan die omgevingsvergunning. Dezelfde flexibiliteit wordt geboden bij een omgevingsvergunning voor afwijking van het omgevingsplan. Om te voorkomen dat de gemeente gedwongen wordt mee te werken aan een uiteindelijke bouwaanvraag met een exploitatietekort, is bepaald dat de vergunning in zo’n geval geweigerd kan worden. Omdat het doorschuiven voor de particuliere eigenaar de zekerheid vermindert over het kostenverhaal zijn er twee waarborgen opgenomen in het wetsvoorstel:

  • Bij het moment van de wijziging van het omgevingsplan moet wel worden aangegeven wat het exploitatiegebied wordt. Daardoor ontstaat duidelijkheid over de omvang van de locatie waarover de kosten verhaald worden.
  • Er moet inzicht worden geboden in de bovenwijkse voorzieningen waaraan de particuliere eigenaar moet bijdragen. Per amvb zal geregeld worden dat de toelichting bij het omgevingsplan hierover inzicht moet bieden.

Het doorschuiven heeft als voordeel voor de gemeente dat de grondexploitatie nog niet geregeld hoeft te worden. Anderzijds is er wel enig financieel risico. Vaststelling van de bouwtitel in het omgevingsplan kan al tot kosten leiden zoals een planschadevergoeding. Ook is het onzeker of voorinvesteringen van de gemeente in voorzieningen zullen worden terugverdiend. Dat hangt immers af van de toekomstige bouwaanvragen.

De procedureregels zijn grotendeels opgenomen in hoofdstuk 16 van de wet. Door de integratie van exploitatieregels in het omgevingsplan is er geen afzonderlijk exploitatieplan meer nodig met een eigen procedure. Ook coördinatie bij beroep is niet meer nodig. Exploitatievoorschriften en de bijbehorende exploitatieopzet maken deel uit van een omgevingsvergunning of projectbesluit en dan volgen ze uiteraard dezelfde procedure en rechtsbescherming.  Bij de procedure voor de omgevingsvergunning voor bouwen is toegevoegd dat de aanvrager een zienswijze kan indienen over de exploitatievoorschriften in de  ontwerpvergunning. Voorts bevat het wetsvoorstel een aanhoudingsplicht voor de omgevingsvergunning voor bouwen totdat exploitatieregels onherroepelijk zijn, welke doorbroken kan worden door burgemeester en wethouders. Omdat de regels over de grondexploitatie grote (financiële) gevolgen kunnen voor particuliere eigenaren zullen er in een amvb enkele extra rechtswaarborgen worden ingebouwd, zoals een kennisgeving aan eigenaren. Het daadwerkelijk kostenverhaal vindt net als onder de Wro plaats bij de omgevingsvergunning voor bouwen.
In de meeste gevallen zal het de gemeente zijn die de regeling over grondexploitatie toepast. De regeling is echter van overeenkomstige toepassing indien een ander bestuursorgaan een van de genoemde omgevingsvergunningen verleent of een projectbesluit neemt.

Download artikel (pdf)

 


 

Tien misverstanden rond het exploitatieplan (gepubliceerd in Grondzaken in de Praktijk)

Hendrik van Sandick, Van Sandick Advies, grondbeleid & omgevingsrecht

Download artikel (pdf)